I regolamenti indipendenti del Governo e delle Autorità Amministrative Indipendenti
Il disposto della lett. c) del primo comma dell’art. 17 della L. 400/1988 rende possibile l’emanazione di regolamenti indipendenti da parte del Governo, e non solo da esso, in materie ‘prive’ della copertura da parte della normazione primaria che è attività propria e tipica del Parlamento. Per questo motivo non c’è definizione più adatta per le materie di cui alla lett. c), se non quella di materie ‘bianche’.
La ragione che spinse il Parlamento a prevedere, con l’emanazione della L. 400, i regolamenti indipendenti risiedeva probabilmente, stante la dicitura della lett. c), nella presa d’atto della ‘insufficienza della legge’ a soddisfare adeguatamente la particolare domanda di regolazione dei settori contrassegnati da una complessità tecnica così significativa da richiedere un apparato di Know how fisiologicamente proprio non del Parlamento, ma del Governo, e delle altre autorità amministrative.
In realtà, sembra pacifico che è l’espressa previsione dei regolamenti indipendenti a rappresentare un vulnus per il sistema proprio dello Stato di diritto ispirato al principio di legalità perché, come rileva accuratamente la dottrina, qualunque sia l’accezione accolta del suddetto principio, i regolamenti indipendenti sarebbero in ogni caso incostituzionali per la ‘fragilità’ della lett. c) del primo comma dell’art. 17 della L. 400/1988.
La dottrina minoritaria ha posto l’attenzione anche su un altro aspetto, che rafforza e legittima ancor di più le loro conferme circa l’inammissibilità di tali regolamenti nell’ordinamento giuridico italiano permeato dal principio di legalità. L’aspetto in questione è l’esigenza della sindacabilità dei regolamenti. È il momento garantista della legalità ad esigere la sua estensione ai regolamenti indipendenti. In altre parole, con riguardo ai regolamenti indipendenti si pone anche il problema concernente i rimedi giurisdizionali esperibili contro di essi.
Sorge, però, anche l’esigenza di indagare, con l’ausilio dell’ampia letteratura giuridica, se le Autorità Amministrative Indipendenti – in quanto soggetti non esponenziali della comunità, e quindi privi della legittimazione democratica – siano titolari anch’essi della potestà regolamentare indipendente.
Le Autorità Amministrative Indipendenti sono nate per regolare alcuni rilevanti settori della vita sociale – si pensi al mercato mobiliare finanziario, quello delle telecomunicazioni e quello dell’energia – caratterizzati da una complessità tecnica così significativa da richiedere un apparato di know how proprio delle A.A.I. Questo aspetto evidenzia, come è noto, la relazione di indipendenza nei confronti del Governo, che significa: sottrazione delle AA.II. al potere di indirizzo del Governo. Da ciò consegue che il Governo non possa rispondere davanti al Parlamento dell’operato di queste amministrazioni, del loro funzionamento e dei risultati delle loro azioni.
Il dibattito relativo al potere normativo delle Autorità indipendenti non può non essere collocato all’interno della più ampia riflessione relativa alla figura delle Autorità Amministrative Indipendenti, le quali costituiscono un peculiare modello di azione e di organizzazione amministrativa chiamato a svolgere, in piena indipendenza, compiti di regolazione in ambiti caratterizzati da un elevato grado di competenza tecnica.
Appare indiscutibile, in dottrina, che le A.A.I. esercitino poteri conferiti dalle leggi istitutive delle stesse; e adottino atti che, per il loro contenuto generale, astratto e sostanzialmente innovativo dell’ordinamento, sono sostanzialmente normativi.
In altre parole, esse sono sottoposte alla legge e operano nell’ambito dei poteri conferiti dalla legge, come tutte le amministrazioni, ma, a differenza di queste, non sono soggette alla direzione politica del governo.
In dottrina è ravvisabile anche l’orientamento secondo cui l’assegnazione alle Autorità indipendenti di un ampio potere normativo si pone in contrasto con la Costituzione, con i principi della rappresentanza politica e con il principio di legalità. In questa prospettiva, le leggi attributive della funzione normativa alle Autorità sarebbero viste come momenti di assegnazione di un’ampia e illimitata discrezionalità.
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