Legalità procedurale: il compromesso raggiunto per compensare i deficit di legalità sostanziale e di legittimazione democratica delle AA.II. – III Parte

Allo stato attuale, non è azzardato sostenere che per un’ampia sfera di regolamenti delle A.A.I. «il richiamo al principio di competenza (anziché a quello gerarchico) appare più consono: una volta tracciate le rispettive sfere, la legge lascia alla fonte secondaria l’intera disciplina del relativo settore».
A maggior riprova della ammissibilità dei regolamenti «autonomi» o «indipendenti», il Consiglio di Stato, Sez. VI, 17 ottobre 2005 n. 5827, sulla delibera dell’Aeeg con cui veniva imposto a tutti i clienti finali civili l’obbligo di assicurarsi per i rischi connessi all’utilizzo del gas naturale, sostiene l’ammissibilità di tali regolamenti in virtù del ruolo spettante ad Autorità che si «autoprogrammano» sulla base di un inevitabile «rinvio in bianco all’esercizio del potere». Con ciò si afferma che l’attribuzione di poteri normativi finalizzati alla missione dell’autorità risulta valida anche se essi non contemplano l’indicazione dell’oggetto da disciplinare.
Sempre seguendo gli itinerari della giurisprudenza amministrativa che si è impegnata a ricostruire la compatibilità della regolazione indipendente con il principio di legalità, si rende opportuno sottolineare che gli atti normativi delle A.A.I. sono sottoposti ad un penetrante sindacato giurisdizionale, riservato alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
La giurisprudenza amministrativa non dubita della legittimità in sé dell’attribuzione di poteri normativi alle Autorità indipendenti. L’attribuzione di poteri normativi a tali Autorità appare ineliminabile, in quanto alle stesse connaturata, trattandosi di Autorità preposte alla regolazione di settori economici e sociali. Esse sono preposte al governo di settori in base ad espresse attribuzioni legislative, che esplicitano l’ambito di operatività del potere medesimo e i criteri di fondo cui si devono ispirare.
Sul punto il Consiglio di Stato, Sez. consult. atti normativi, 14 febbraio 2004, n. 11603, nel rendere parere sullo schema di decreto legislativo relativo al Codice di assicurazioni, prendendo spunto dai poteri ivi riconosciuti all’Isvap, ha svolto considerazioni di carattere generale sui poteri delle autorità indipendenti, affermando che in capo alle stesse «siano configurabili funzioni normative». Considera superata «la tradizionale impostazione negativa, secondo la quale l’attribuzione di poteri normativi risulta configurabile solo a fronte di soggetti dotati di rappresentatività» e riconosce il «policentrismo normativo», che si collega «alla sempre più vasta distribuzione di funzioni pubbliche fra una pluralità di soggetti, anche al di fuori dell’apparato governativo e ministeriale». Le autorità indipendenti «costituiscono certamente una tipologia speciale di soggettività pubblica», che deve, comunque, trovare «in un profilo legislativo primario la fonte attributiva del potere e i criteri di fondo che devono presiedere all’esercizio di detto potere». In base al principio di legalità – sostiene sempre il Consiglio di Stato – «l’azione delle autorità indipendenti può esprimersi anche attraverso atti normativi e, a seconda dei casi, attraverso regolamenti» di vario tipo.

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